I.- ANTECEDENTES

El día 11 de julio de 2019 tuvo entrada en el Consejo Económico y Social Vasco escrito del Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial y Vivienda solicitando informe sobre el Proyecto de Decreto por el que se desarrolla la Ley 4/2015, de 25 de junio, para la prevención y corrección de la contaminación del suelo, según lo establecido en el artículo 3.1.b) de la Ley 8/2012, de 17 de mayo del Consejo Económico y Social Vasco.

Se trata de un Proyecto de Decreto elaborado por el Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial y Vivienda dirigido a establecer el desarrollo reglamentario de la Ley 4/2015, de 25 de junio, para la prevención y corrección de la contaminación del suelo, particularmente en lo referido a los instrumentos necesarios para conocer y controlar la calidad del suelo, y los procedimientos administrativos en materia de calidad del suelo.

El día 11 de julio se dio traslado del Anteproyecto de Ley a todos los miembros del Pleno del Consejo a fin de que remitieran sus propuestas y opiniones, dándose traslado de todas ellas a la Comisión de Trabajo pertinente, la Comisión de Desarrollo Económico, según lo establecido en el Reglamento de Funcionamiento del Consejo Económico y Social Vasco. La Comisión de Desarrollo Económico se reunió en sesión de trabajo el día 24 de julio para debatir una propuesta de Anteproyecto de Dictamen y acordó emitir Proyecto de Dictamen, que se elevó al Pleno del CES Vasco del día 30 de julio de 2019 donde se aprueba por unanimidad.

II.- CONTENIDO

El texto del Proyecto de Decreto por el que se desarrolla la Ley 4/2015, de 25 de Junio, para la prevención y corrección de la contaminación del suelo consta de una Exposición de Motivos, 23 artículos, dos Disposiciones Adicionales, una Disposición Transitoria, una Disposición Derogatoria, dos Disposiciones Finales y 10 Anexos.

Exposición de Motivos

Seguidamente, la Exposición de Motivos efectúa un rápido recorrido del contenido de la nueva Ley. 

Cuerpo Dispositivo

El Cuerpo dispositivo del Anteproyecto de Ley contiene las siguientes disposiciones:

III.- CONSIDERACIONES GENERALES

El suelo es un recurso natural esencial para la vida y la actividad humana, escaso y no renovable y sobre el cual conviven y/o compiten diversos usos. Su degradación es lenta, sin que a menudo los impactos sean inmediatamente perceptibles, y sus formas, diversas, siendo una de ellas, la contaminación del suelo.

En Euskadi la contaminación de los suelos ha supuesto una problemática muy importante, al constar de un territorio con elevada densidad de población, un fuerte peso del sector industrial, un elevado grado de infraestructuras instaladas sobre el mismo y, sobre todo, haber heredado un volumen muy relevante de suelos contaminados de una época industrial en la que la protección del suelo no formaba parte de las preocupaciones medioambientales ni de los agentes económicos ni de la sociedad.

La adopción a partir de los años noventa de medidas para prevenir nuevas contaminaciones, así como para abordar la descontaminación de los problemas más acuciantes y planificar el tratamiento de los casos menos urgentes ha resultado clave en la reconducción del problema.

La elaboración de legislación específica en la materia ha jugado un papel fundamental en este proceso. En 1998 se promulga la Ley General de Protección del Medio Ambiente del País Vasco que, además de impulsar el conjunto de la política medioambiental vasca, ya contemplaba el suelo como parte integrante del medioambiente en el que se desarrolla la vida humana, y su protección,  como un deber básico de sus poseedores y propietarios, que conlleva obligaciones de conocer y controlar la calidad del suelo, así como de adoptar medidas preventivas, de defensa y de recuperación. En 2005 se adopta la Ley 1/2005, de 4 de febrero, para la prevención y corrección de la contaminación del suelo, desarrollada por dos Decretos, relativos a la acreditación de entidades de investigación y recuperación de la calidad del suelo y de inventario de suelos que soportan o han soportado actividades y/o instalaciones potencialmente contaminantes.

Esta norma fue sustituida en 2015 por una nueva Ley para la prevención y corrección de la contaminación del suelo, que introduce diversas modificaciones a su regulación, abordando los aspectos de mejora derivados de la experiencia adquirida en la aplicación de la Ley de 2005, centrando la acción de protección del suelo y la corrección de su contaminación en los supuestos más relevantes en función de la posible afección derivada de actividades e instalaciones potencialmente contaminantes del suelo, e incorporando a la normativa vasca la nueva norma estatal sobre residuos y suelos contaminados que, a su vez, transpone al orden interno las más recientes Directivas UE en materia de residuos y suelos contaminados.

La Ley 4/2015, de 25 de junio, para la prevención y corrección de la contaminación del suelo, tiene como objetivo la protección del suelo de Euskadi, previniendo la alteración de sus características químicas derivada de acciones de origen antrópico, y el establecimiento del régimen jurídico aplicable a los suelos contaminados y alterados que permita preservar el medio ambiente y la salud de las personas.

Esta Ley reduce y simplifica la intervención administrativa bajo el principio de no tutela cuando ésta no sea necesaria, sin que ello suponga merma de los estrictos estándares ambientales de la calidad del suelo de Euskadi.

Como aspectos más relevantes de la Ley, la propia exposición de motivos destaca, en primer lugar, la definición con mayor precisión del concepto de actividad e instalación potencialmente contaminante del suelo, con una clasificación de las actividades potencialmente contaminantes del suelo realizada en función de su potencial de contaminación, lo que permite aplicar obligaciones diferentes según dicho potencial. En segundo lugar, y a fin de agilizar la intervención administrativa en materia de prevención y corrección de la contaminación del suelo, la creación de dos procedimientos diferentes en materia de calidad del suelo, con simplificación en determinados supuestos. Por un lado, el procedimiento de declaración de la calidad del suelo, dirigido a validar la adecuación del suelo al uso propuesto, por otro lado, el procedimiento de declaración de aptitud de uso, dirigido a validar únicamente la aptitud del uso del suelo exclusivamente para uso industrial.

Esta Ley prevé un desarrollo reglamentario respecto de los procedimientos administrativos en materia de calidad del suelo y respecto del contenido y alcance de los instrumentos necesarios para conocer y controlar la calidad del suelo, que concretamente son, los procedimientos de declaración en materia de calidad del suelo, los informes de situación del suelo, y las investigaciones exploratorias, detalladas y del estado final del suelo.

El Consejo Económico y Social vasco valora positivamente la iniciativa reglamentaria que el Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial y Vivienda adopta y que se plasma en el Proyecto de Decreto que analizamos, puesto que constituye un complemento a la Ley, previsto por ésta para la completa regulación de determinados aspectos de la Ley 4/2015. Permite, asimismo, la correcta aplicación de las disposiciones de la Ley 4/2015, de 25 de junio, concretando y especificando aspectos de la Ley con mayor detalle y haciendo posible la aplicación al caso concreto de las previsiones de la Ley.

Se trata de un Proyecto de Decreto necesario y esperado y cuya regulación consideramos globalmente positiva, sin perjuicio de dos consideraciones generales de interés que efectuamos a continuación:

Alcance y repercusión de la norma: necesaria justificación y motivación

El Anexo X detalla la elaboración del Informe Base, que ha de hacerse sobre los suelos en los que la instalación de una actividad implica el uso, producción o emisión de sustancias peligrosas relevantes, susceptibles de contaminar el suelo y las aguas subterráneas, a fin de dejar constancia de la situación de partida, antes de iniciar la explotación de la instalación y servir, así, de base para el seguimiento y comparación con el estado de suelos y aguas subterráneas cuando se produzca el cese definitivo de las actividades.

Nuestra preocupación respecto de lo regulado en este Anexo se dirige a solicitar al Departamento autor de éste la motivación y los elementos de oportunidad que justifican y conducen al establecimiento de requisitos más exigentes que los previstos en la propia legislación europea, que está en el origen de la regulación para la prevención y corrección de la contaminación de suelos y aguas.

La normativa europea sobre la materia ha desarrollado un régimen regulatorio que conjuga tanto el interés de la protección del suelo y de las aguas subterráneas como el del desarrollo de la actividad económica de las empresas susceptibles de generar contaminación, de forma que se pueda, al mismo tiempo, desarrollar una actividad competitiva, y cumplir con las exigencias de cuidado de los suelos y aguas subterráneas. La más reciente norma a este respecto es la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 24 de noviembre de 2010 sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación) que introduce la necesidad del informe base y seguimiento y control periódicos del suelo y aguas subterráneas para las actividades sujetas a la Autorización Ambiental Integrada y que ha sido transpuesta al ordenamiento jurídico interno mediante la Ley 5/2013, de 11 de junio, que modifica la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación y la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, y, finalmente el Real Decreto 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, en cuyo artículo 12, f) recoge lo previsto respecto al Informe Base en la Ley 5/2013, que transpone la Directiva 2010/75/UE. En 2014, la Comunicación “Orientaciones de la Comisión Europea sobre el informe de la situación de partida en el marco del artículo 22, apartado 2, de la Directiva 2010/75/UE, sobre las emisiones industriales aporta las orientaciones necesarias sobre el contenido del informe base, definiendo 8 etapas para su elaboración.

En nota final adjunta se especifican algunos ejemplos[i] que muestran que el Proyecto de Decreto incorpora exigencias más allá de las fijadas por la normativa comunitaria de origen.

El conjunto de la normativa europea antes citada ha sido dictado para garantizar adecuadamente la protección del suelo y de las aguas subterráneas en general y en los supuestos más complejos en que se requiere la declaración de la calidad del suelo, así como para proporcionar instrumentos suficientes que permitan valorar el estado del suelo, sin necesidad, entendemos, de que el Proyecto de Decreto establezca requisitos adicionales para el cumplimiento de esta finalidad. Es por ello que queremos reiterar el hecho de que el Proyecto de Decreto no explica las razones que motivan la aplicación a las empresas vascas de un número de obligaciones más allá de las marcadas por la Unión Europea y solicitar al Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial y Vivienda la explicitación de los elementos de oportunidad que le han impulsado a decantarse por esta opción, así como de la manera en que el equilibrio entre la protección de los suelos y aguas subterráneas y la competitividad de las empresas ubicadas en Euskadi queda resuelto con la misma.

Insuficiente concreción en algunas regulaciones

En la medida en que nos encontramos ante una norma de desarrollo reglamentario, y, por tanto, ante una norma más detallada, que debe centrarse sobre el cómo se llevarán a aplicación a la casuística concreta las disposiciones de la Ley, observamos en su articulado diversas disposiciones que, a nuestro juicio, requerirían de un mayor nivel de concreción. Sin perjuicio de algunas disposiciones concretas a las que nos referimos en el apartado de consideraciones específicas, y a modo de ejemplo, podemos aquí citar la falta de especificación del plazo en que deberían producirse las labores de descontaminación de los suelos, y ello en función del volumen de suelo contaminado y de la técnica de descontaminación a utilizar.

Asimismo, en relación con la regulación del inventario de suelos con actividades o instalaciones potencialmente contaminantes del suelo, observamos también carencias en cuanto a aspectos que entendemos deberían de ser contemplados, como fines, adscripción, información a contener, etc….

IV.- CONSIDERACIONES ESPECÍFICAS

Artículo 3.- Documentación a presentar para el inicio del procedimiento de declaración de la calidad del suelo

Actualmente, los análisis de suelos pueden hacerse mediante la aplicación de nuevas tecnologías, cuya utilización requiere ser contemplada a la hora de regular la documentación a presentar en el procedimiento de declaración de la calidad del suelo. Por este motivo, estimamos que en el apartado 2 de este artículo, habría de añadirse un tercer párrafo, que prevea el supuesto de utilización de programas informáticos para el análisis de riesgos, especificando que el informe contenga un listado de los parámetros introducidos en el programa para la realización de los cálculos, y que, junto con el informe, haya de entregarse copia de los archivos informáticos generados por el programa.

Artículo 6.- Contenido de la resolución que declare la calidad del suelo

En el apartado 5 se prevé que, para garantizar el cumplimiento de las medidas impuestas, se pueda exigir, en el supuesto de considerarlo necesario, avales, fianzas u otras garantías en cantidad suficiente a tal fin. Consideramos que esta formulación requiere de concreción para evitar aplicaciones arbitrarias de la misma, por lo que parece conveniente solicitar una Orden de desarrollo a fin de que pueda producirse la determinación de los supuestos en que proceda la constitución de garantía y la baremación de la misma.

Artículo 7.- Contenido de la resolución que autoriza el plan de recuperación

1.En su apartado primero, este artículo establece los aspectos que, como mínimo, habrá de contener la resolución que autorice el plan de recuperación. Entre ellos, en el tercero, letra c), se señala que uno de estos aspectos será las vías de exposición y contaminantes que motivan la recuperación. Consideramos que no solo resulta relevante hacer constar las vías de exposición y contaminantes, sino también los focos de contaminación, por lo que proponemos su incorporación a la norma.

2. En el apartado 2 se prevé que, para garantizar el cumplimiento de las medidas impuestas en la resolución, se pueda exigir, en el supuesto de considerarlo necesario, avales, fianzas u otras garantías en cantidad suficiente a tal fin. De forma análoga a como hemos argumentado y propuesto sobre la disposición precedente, consideramos que la formulación adolece de concreción y, para evitar aplicaciones arbitrarias, resulta conveniente solicitar una Orden de desarrollo que concretice los supuestos en que proceda la constitución de garantía y la baremación de la misma.

Artículo 9- Efectos de la recuperación de un suelo contaminado o alterado

Nos parece necesario incorporar la posibilidad de que la solicitud de cancelación de la nota marginal en el Registro de la propiedad relativa a la declaración de un suelo como contaminado o alterado que ya ha sido recuperado, pueda hacerse no solamente a instancias del órgano ambiental, de oficio, como parece preverse en el proyecto de Decreto, sino que también pueda hacerse a instancia de parte.

Artículo 14. Exención de los procedimientos de declaración en materia de la calidad del suelo de acuerdo con el artículo 25.1. b) y c) de la Ley 4/2015

Respecto de lo estipulado en el apartado 2, este Consejo estima pertinente aclarar si en los casos en que es necesario un Plan de Excavación, es necesaria la resolución del órgano ambiental para su ejecución.

Artículo 23. Edificaciones e instalaciones que han soportado actividades potencialmente contaminantes del suelo

Nos surgen dudas con respecto a la correspondencia del contenido que se recoge en este artículo 23, en relación con el contenido que se regula en el Decreto vasco 112/2012 sobre producción y gestión de los residuos de construcción y demolición (RCDs). Entendemos que lo dispuesto en este artículo necesariamente tiene que estar coordinado y acompasado con lo dispuesto en el mencionado Decreto 112/2012.  En este sentido, proponemos se maticen o se aclaren los siguientes aspectos del artículo 23:

• Respecto al “Estudio adicional de saneamiento” – habría de concretarse si es el titular de la actividad que cesa quien está obligado a hacerlo.
• Sugerimos mayor clarificación respecto a cómo el estudio de saneamiento de instalaciones y edificaciones, cuyo contenido se establece en el Anexo IX de este Decreto, “casa” o debería acompasarse con el contenido del “Estudio adicional” del Decreto 112 de RCDs.
• Asimismo, consideramos la necesidad de aclarar los criterios operativos y técnicos de la ECA (Entidad acreditada) para emitir certificación de posibilidad de uso de RCDs provenientes de la demolición de edificios industriales que han soportado actividades potencialmente contaminantes del suelo para fabricar árido reciclado.

Disposición Transitoria. Presentación del informe preliminar de situación de suelo

Proponemos alargar de tres a seis meses el periodo de tiempo previsto desde la entrada en vigor del nuevo Decreto para que los titulares de actividades e instalaciones potencialmente contaminantes del suelo en activo puedan presentar, si todavía no lo han hecho, el informe de situación. El nivel de exigencia para su cumplimentación así parece recomendarlo.

Disposición Final Primera. Modificación del Anexo I de la Ley 4/2015, de 25 de junio, para la prevención y corrección de la contaminación del suelo.

ANEXO I. Actividades e instalaciones potencialmente contaminantes del suelo

El examen del listado recogido en este Anexo nos plantea la cuestión de si resulta razonable que se introduzca en dicho listado de actividades e instalaciones potencialmente contaminantes de suelo, actividades e instalaciones que “almacenen cualquier cantidad de combustible para uso propio en tanques subterráneos”. El segundo epígrafe de la Nota 2, al final del listado (página 34 en el texto que manejamos) regula precisamente este supuesto.  Creemos conveniente una reconsideración de esta anotación o, por lo menos, un acotamiento del alcance de la misma. En su estado actual de redacción nos hace pensar que llegaría a abarcar actividades e instalaciones que transcienden a actividades estrictamente industriales. Por ejemplo: ¿Podrían considerarse susceptibles de estar sujetas a esta regulación por ejemplo un edificio de oficinas que disponga de combustible o una comunidad de vecinos?

ANEXO I. Investigación de la calidad del suelo y ANEXO II. Investigación del gas del suelo

Consideramos que el proyecto de decreto regula la fase de investigación exploratoria de una forma excesivamente concreta y detallada, recogiendo algunas obligaciones que consideramos deberían ubicarse en la fase de investigación detallada. Recordamos que la investigación exploratoria es una fase valorativa previa, que ha de efectuarse antes de activar la fase de investigación detallada. Durante la fase exploratoria se valora si pudiera existir indicios de contaminación y razones suficientes para activar una investigación más exhaustiva (concretamente la investigación detallada).

A continuación, recogemos epígrafes de los Anexos I y II del Proyecto de Decreto en los que consideramos que se introducen en la valoración exploratoria concreciones propias de la investigación detallada:

En el ANEXO I: Investigación de la calidad del suelo

• Fuentes de información para la ejecución del estudio histórico. Aparece como necesario que sea el propio Decreto el que aporte una mayor concreción a esa posible extensión de los trabajos, hacia el estudio de las parcelas colindantes. Se considera necesaria una mayor concreción de supuestos relevantes.
• Recopilación de imágenes históricas del emplazamiento. El Proyecto de Decreto, bajo el epígrafe anterior Fuentes de información para la ejecución del estudio histórico (página 40 del texto que manejamos) establece que es obligatorio la consulta a “al menos, dos fuentes de suministro de fotografías aéreas multitemporales que cubran periodos suficientemente largos…”. La medida podría resultar desproporcionada habida cuenta de las fuentes previas que ya se consultan (inventario de suelos, registro de calidad del suelo, informes periódicos, archivos autonómicos, forales y municipales…). Incluso hay momentos temporales (p.e. hace 100 años) en los que apenas se fotografiaban las fábricas y alrededores.  Habría de reflexionarse sobre si resulta razonable, dada, a veces, la dificultad o, incluso, la imposibilidad de conseguir este tipo de información multitemporal de imágenes que se imposibilite continuar con la investigación del suelo dado que este requisito se configura en el Proyecto de Decreto como obligatorio.
• Contenido del estudio del medio físico. El contenido de este estudio puede resultar excesivo si se tienen en cuenta los objetivos del estudio de suelo para la fase exploratoria. Se propone una reconsideración de los aspectos de información relacionados con la “hidrogeoquímica”, “edafología y Geografía” y “climatología local”.
• Valoración de las concentraciones de contaminantes en muestras de aguas subterráneas. Proponemos reconsiderar la referencia a “otras referencias suficientemente reconocidas” en relación con valores de referencia de muestras de aguas subterráneas porque no resulta claro en el texto del Proyecto de Decreto a qué “referencias” se refiere el Órgano competente. Una alternativa posible sería que el Proyecto de Decreto liste referencias que el Órgano competente considere “suficientemente reconocidas y recomendadas”.

En el ANEXO II. Investigación del gas del suelo

• Muestreo de gas en la investigación exploratoria. Se propone una reconsideración de la obligatoriedad del muestreo de gas en la investigación exploratoria, siéndolo únicamente en la investigación detallada y cuando se den las condiciones establecidas en el Decreto. Esta propuesta se fundamenta en el hecho de que el muestreo de gas puede no ser relevante analizar si en la investigación exploratoria en el suelo o el agua no se encuentran concentraciones de las sustancias estudiadas que superen los valores de referencia a considerar.

ANEXO III. Análisis cuantitativo de riesgos (ACR)

• Respecto de la concentración de exposición en el nivel de ACR detallado, estimamos necesario solicitar que se concrete, en la medida de lo posible, el número de muestras o ratios para su cálculo.

V.- CONCLUSIONES

El CES Vasco considera adecuada la tramitación del Anteproyecto de Ley de Movilidad Sostenible de Euskadi, con las consideraciones que este órgano consultivo ha efectuado.

En Bilbao, a 30 de julio de 2019