I.- INTRODUCCIÓN
El día 9 de febrero de 2015 tuvo entrada en el Consejo Económico y Social Vasco escrito del Departamento de Empleo y Políticas Sociales, solicitando informe sobre el “Proyecto de Decreto de Cartera de Prestaciones y Servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales”, según lo establecido en el artículo 3.1 de la Ley 8/2012, de 17 de mayo, del Consejo Económico y Social Vasco.
La iniciativa legislativa que se nos consulta tiene como objeto, de conformidad con lo previsto en la Ley 12/2008, de Servicios Sociales, regular la Cartera de Prestaciones y Servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales, así como los requisitos, criterios y procedimientos de acceso a sus prestaciones y servicios. Y, por esta vía, dar contenido y delimitar el derecho subjetivo proclamado en la Ley y, a la vez, las obligaciones de las administraciones públicas vascas en relación con la provisión de las prestaciones y servicios de la Cartera.
De manera inmediata fue enviada copia del documento a todos los miembros del Pleno del Consejo a fin de que remitieran sus propuestas y opiniones y dar traslado de las mismas a la Comisión de Trabajo pertinente, según lo establecido en el Reglamento de Funcionamiento del Consejo Económico y Social Vasco. El día 3 de marzo de 2015 se reúne la Comisión de Desarrollo Social y a partir de los acuerdos adoptados, se formula el presente Proyecto de Dictamen para su elevación al Pleno del Consejo de 27 de marzo donde se aprueba por unanimidad.
II.- CONTENIDO
El texto del “Proyecto de Decreto de Cartera de Prestaciones y Servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales” consta de 78 artículos divididos en cuatro capítulos, dos anexos, tres disposiciones transitorias, tres adicionales, una disposición derogatoria y una final.
En la exposición de motivos se explica que La Ley 12/2008, de Servicios Sociales (LSS) garantiza el acceso a las prestaciones y servicios del Catálogo del Sistema Vasco de Servicios Sociales (SVSS) como un derecho universal y subjetivo, cuyo cumplimiento podrán reclamar, en vía administrativa y jurisdiccional, cuando venza el plazo que establece la Ley para la universalización del SVSS (25/12/2016), todas las personas que cumplan los requisitos, generales y específicos, de acceso a cada servicio o prestación económica del Catálogo.
Y para garantizar el ejercicio efectivo de ese derecho, incorpora diferentes elementos básicos. Así, en su artículo 3 delimita la titularidad del derecho. En su artículo 25 define, con carácter general, los requisitos de acceso a las prestaciones y servicios del Catálogo. En su artículo 19 establece el procedimiento básico de intervención relacionado también, entre otros aspectos, con el acceso a las prestaciones y servicios. En sus artículos 21 y 22 define el Catálogo de Prestaciones y Servicios del SVSS. Y para el desarrollo de éste prevé, en sus artículos 23 y 24, algunos aspectos relativos a la elaboración y actualización de la Cartera de Prestaciones y Servicios.
De conformidad con estas previsiones de la Ley, este Decreto regula la Cartera de Prestaciones y Servicios del SVSS, así como los requisitos, criterios y procedimientos de acceso a sus prestaciones y servicios. Y, por esta vía, da contenido y delimita el derecho subjetivo proclamado en la Ley y, a la vez, las obligaciones de las administraciones públicas vascas en relación con la provisión de las prestaciones y servicios de la Cartera.
Con esta finalidad, el Decreto se estructura en cuatro capítulos. El Capítulo I (arts. 1-8) se dedica a las disposiciones generales y en él se definen su objeto y ámbito de aplicación, la finalidad y contenido de la Cartera y la distribución competencial para la provisión de las entregas dinerarias que el Decreto despliega y define, a partir de los grupos de prestaciones económicas que establece la Ley. Además, se abordan algunos aspectos relativos al acceso a las prestaciones técnicas y tecnológicas, a través de servicios, centros y prestaciones o ayudas económicas, y al modo en que se articulan en la Cartera las prestaciones de otros sistemas o políticas públicas y los servicios mixtos, como los socio-sanitarios o socio-laborales, entre otros. Finalmente, se aborda la actualización de la Cartera.
El Capítulo II (arts. 9-12) regula los requisitos generales y específicos, administrativos y de necesidad, exigibles para acceder a los servicios y prestaciones o ayudas económicas de la Cartera, así como los instrumentos para la valoración de los requisitos de necesidad y los elementos que intervienen en la determinación del grado de idoneidad de un determinado recurso (servicio, prestación o ayuda económica) o combinación de recursos.
El Capítulo III (arts. 13-31) recoge las disposiciones procedimentales generales, así como las relativas a cada uno de los tres procedimientos de acceso al SVSS: el procedimiento ordinario, el procedimiento urgente y el procedimiento de actuación en situaciones de urgencia social. Y concluye estableciendo una serie de disposiciones para facilitar y ordenar la derivación entre los niveles de atención primaria y secundaria, y flexibilizar la atención.
El Capítulo IV (arts. 32-78) recoge el contenido de cada servicio y prestación o ayuda económica de la Cartera, regulándolo mediante fichas individuales agrupadas en función de la institución competente para su provisión: Ayuntamientos, Diputaciones Forales y Gobierno Vasco, en este orden.
Finalmente, incluye un anexo I con una tabla de correspondencias entre los servicios y prestaciones económicas de la Cartera y los del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, así como un anexo II en el que se definen las prestaciones técnicas que incluyen los servicios de la Cartera.
El Decreto se cierra con tres disposiciones transitorias, tres disposiciones adicionales, una derogatoria y una final. Entre ellas destacan la disposición adicional segunda, en la que se prevé regular protocolos de derivación y coordinación entre los niveles de atención primaria y secundaria, la tercera, que versa sobre el acuerdo de fórmulas de colaboración financiera en el seno del Consejo Vasco de Finanzas Públicas, con objeto de garantizar la adecuada financiación para la provisión de las nuevas prestaciones y servicios contenidos en el presente Decreto, así como las tres disposiciones transitorias en las que, respectivamente, se establecen obligaciones relativas a la denominación de las prestaciones y servicios de la Cartera, a la evaluación y, en su caso, actualización de la misma y, por último, a la provisión de prestaciones y servicios en tanto las Administraciones Públicas competentes no adopten en el seno del Consejo Vasco de Finanzas Públicas el acuerdo al que se refiere la Disposición Adicional Tercera del presente Decreto.
III.- CONSIDERACIONES GENERALES
I. Introducción
La Ley 12/2008, de Servicios Sociales define el Catálogo de Prestaciones y Servicios que se integran en el Sistema Vasco de Servicios Sociales (SVSS), especifica el alcance del derecho subjetivo y garantiza que el desarrollo e implantación de dicho catálogo deberá producirse en toda la Comunidad Autónoma. En su Exposición de Motivos hace referencia a la posterior regulación del catálogo en una Cartera de Prestaciones y Servicios que definirá sus principales características y los requisitos básicos de acceso, así como al diseño y puesta en funcionamiento de un sistema integral de información para la gestión del Sistema Vasco de Servicios Sociales.
Con esta norma que ahora se somete a dictamen del CES, el Gobierno pretende “regular la Cartera de Prestaciones y Servicios del SVSS, en desarrollo del Catálogo de Prestaciones y Servicios regulado en el artículo 22 de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales y en cumplimiento del mandato contenido en su artículo 23 y en su disposición adicional primera” (art. 1).
Para valorar el contenido de la Cartera de Prestaciones y Servicios, resulta ineludible tener en cuenta el marco europeo de los servicios sociales. No cabe olvidar que el artículo 3 del Tratado de la UE incluye el progreso social, la lucha contra la exclusión y la protección social entre los objetivos de la Unión Europea. Asimismo, el artículo 9 del Tratado de Funcionamiento de la UE establece que durante la elaboración y aplicación de las políticas de la Unión se tengan en cuentan, además de otros objetivos, una protección social elevada y la lucha contra la exclusión social.
La Comisión Europea ha señalado que en la prestación de los servicios sociales, la proximidad entre el proveedor del servicio y el beneficiario permite tener en cuenta las necesidades específicas de este último, y elegir respuestas que se atengan a las particularidades de la situación local. Asimismo se ha indicado que las prestaciones sociales han de tener carácter polivalente y personalizado para dar respuesta a las distintas necesidades, y garantizar los derechos humanos fundamentales y proteger a las personas más vulnerables. Y a todos estos requerimientos viene a contribuir, precisamente, el proyecto de Decreto de Cartera de Prestaciones y Servicios del SVSS.
II. Valoración general
Las necesidades y los problemas sociales, algunos nuevos y otros intensificados por la crisis, los nuevos modelos familiares y de convivencia, la mayor individualización de las trayectorias vitales y la fragmentación y polarización sociales, derivan en situaciones en las que se requiere, con creciente intensidad, una adecuada provisión por parte de la Administración de una amplia variedad de servicios sociales. Estas circunstancias hacen muy necesario el desarrollo de la Ley de Servicios Sociales y del derecho subjetivo que la sustenta.
El proyecto de Decreto sometido a nuestro Dictamen regula una parte fundamental del Sistema, como es su Cartera de Prestaciones y Servicios, así como los requisitos, criterios y procedimientos de acceso a los mismos. Y, por esta vía, dota de contenido y delimita el derecho subjetivo proclamado en la Ley de Servicios Sociales y, a la vez, las obligaciones de las administraciones públicas vascas en la provisión de las prestaciones y servicios de la Cartera. Por todo ello, valoramos positivamente la iniciativa.
No obstante, queremos señalar algunas cuestiones:
- En primer lugar, es preciso subrayar la garantía que supone saber que la tramitación de esta norma ha requerido de elevados niveles previos de diálogo y consenso, tanto entre las entidades que representan intereses de los afectados por la regulación del derecho (Consejo Vasco de Servicios Sociales) como por las Administraciones que asumen las obligaciones de garantizar dicho derecho (Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales). No obstante, hubiera sido deseable una mayor participación y diálogo con los agentes sociales en un tema que también es de su interés, más allá de las reuniones puntuales del Consejo Vasco de Servicios Sociales.
Somos conscientes, además, de que la complejidad de las prestaciones y servicios que se regulan, así como su distribución competencial, explican en gran medida el retraso en el cumplimiento del mandato de la Ley (que tendría que haberse producido en 2009). No obstante, un retraso de seis años resulta muy grave cuando se tratan aspectos tan sensibles para la ciudadanía, llegando a ponerse en cuestión la viabilidad de la universalización del SVSS.
- En segundo lugar, y más allá de cuestiones que superan el ámbito de este Decreto como el establecimiento de derechos subjetivos sujetos a copago, una parte importante de las prestaciones y los servicios que se regulan están ligados a la atención a la dependencia, y consideramos que con esta norma se está perdiendo la oportunidad de recoger con claridad una jerarquía que otorgue preferencia a los servicios frente a la prestación económica.
La experiencia en el desarrollo de la Ley Estatal 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación Dependencia refleja un desequilibrio a favor de la prestación dineraria en detrimento del servicio, que subvierte el espíritu de la Ley. La mayor parte de las prestaciones concedidas tanto en la CAPV como en el resto de las comunidades autónomas en desarrollo de la Ley de Dependencia corresponden a la Prestación Económica de Cuidados en el Entorno y, sin embargo, de acuerdo con dicha Ley, esta prestación debería concederse únicamente en casos excepcionales. Este proyecto de Decreto no sólo no establece dicha jerarquía, sino que parece dar por buena la situación actual, olvidando el efecto (entendemos que no pretendido) que esto ha tenido sobre el empleo femenino más precario.
- Por otra parte, la Cartera de Prestaciones y Servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales debe garantizar interterritorialmente una atención integral accesible y equitativa, evitando situaciones de discriminación entre colectivos o entre territorios.
Esta norma pretende unificar y homogeneizar todos los servicios y prestaciones, terminando con los actuales desequilibrios territoriales. Esto plantea un enorme reto a las Administraciones implicadas, ya que no son pocos los servicios que en la actualidad cuentan con desiguales coberturas y grados de desarrollo. Este reto es aún mayor si tenemos en cuenta los niveles de saturación que sufren algunos servicios, como los sociales de base.
III. La idoneidad de los recursos
En el capítulo II del proyecto de Decreto (arts. 9-12) se regulan, además de los requisitos generales y específicos para acceder a las prestaciones y servicios de la Cartera, los elementos que intervienen en la determinación del grado de idoneidad de un determinado recurso. Del análisis de dichos elementos, contemplados en el art.12 (Idoneidad del recurso, o combinación de recursos, y prescripción técnica), se suscitan tres consideraciones:
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- A pesar del esfuerzo de objetivación de la idoneidad que se hace, no se establece la concreción suficiente que evite un margen de discrecionalidad tan amplia entre los profesionales que, a la postre, puede quebrar el objetivo de homogeneización de los servicios en todo el territorio de la CAPV (objetivo fundamental del Decreto).
- Por otro lado, debería hacerse un particular esfuerzo en objetivar la “idoneidad y/o adecuación” entre los diferentes requisitos que se establecen al prestador del servicio y el grado de dependencia y/o discapacidad detectado, imponiendo mayores niveles de exigencia en los casos de atención a los grados más elevados de dependencia y/o discapacidad.
- Entre los distintos elementos que se consideran para valorar la idoneidad no aparece el del requerimiento de profesionalidad en la prestación del servicio. Con acertado criterio en el citado artículo 12 se refieren elementos tales como la necesidad de contar con la opinión del usuario, de valorar los posibles apoyos informales, de procurar la permanencia en el entorno habitual, etc., pero en ningún momento se menciona que un elemento determinante para valorar la idoneidad de una determinada prestación o servicio puede ser la constatación del requerimiento de una atención profesionalizada. Parece obvio pero, sin embargo, ni siquiera se menciona.
IV.- CONSIDERACIONES ESPECÍFICAS
Exposición de motivos
- Párrafo 3: Tomando en consideración la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los órganos forales de sus Territorios Históricos, se recomienda completar la redacción de este párrafo como se indica:
| “De conformidad con estas previsiones de la Ley, es objeto del presente Decreto regular la Cartera de Prestaciones y Servicios del SVSS, así como los requisitos, criterios y procedimientos de acceso a sus prestaciones y servicios. Y, por esta vía, dar contenido y delimitar el derecho subjetivo proclamado en la Ley y, a la vez, las obligaciones de las administraciones públicas vascas en relación con la provisión de las prestaciones y servicios de la Cartera, así como explicitar el reparto de competencias entre el Gobierno Vasco, las Diputaciones Forales y los Ayuntamientos”. |
- Estrategia “Europa 2020”: Consideramos que la Exposición de motivos del Decreto debería hacer referencia a esta iniciativa comunitaria, puesto que el objeto de esta norma está en consonancia con uno de los principales objetivos de la Estrategia: sacar de la pobreza a 20 millones de personas.
Art. 3. Finalidad de la Cartera de Prestaciones y Servicios
Se sugieren, en el segundo apartado, las siguientes modificaciones:
| “2. De este modo, la Cartera delimita la obligación de cada nivel de las administraciones públicas vascas respecto a los servicios y prestaciones económicas, de obligada provisión, que recaen en su competencia, de conformidad con la distribución competencial prevista en los artículos 40.3, 41.3 y 42.4 de la Ley de Servicios Sociales, y con la que, respecto a las prestaciones económicas, se prevé en el artículo 5 del presente Decreto. Ello, sin perjuicio de que, con el fin de mejorar la atención, la eficacia y la eficiencia de la gestión pública, las Administraciones públicas vascas puedan encomendarse entre ellas la prestación de los servicios de su competencia mediante los instrumentos previstos en el ordenamiento jurídico”. |
Art. 4. Contenido de la Cartera
El apartado 4 de este artículo dispone que “las entregas dinerarias para facilitar el acceso a productos de apoyo no recuperables y la realización de adaptaciones en la vivienda habitual y en los vehículos particulares, podrán regularse como ayudas y otorgarse mientras no se agote el crédito disponible. Agotado el crédito, siempre que la persona solicitante cumpla los requisitos para recibir la ayuda, se le incluirá en lista de espera y se habilitará el crédito necesario para responder a las solicitudes contemplando como fecha de solicitud aquella en que el crédito quede habilitado y, a más tardar, el 1 de enero del ejercicio siguiente”.
Desconocemos si en alguna ocasión se ha agotado el crédito para estos fines; no obstante, el hecho de dejar a las personas solicitantes en lista de espera hasta que se disponga de nueva partida presupuestaria no es compatible con el carácter de derecho subjetivo que establece la Ley de Dependencia.
Art. 5. Competencia para la provisión de las prestaciones y servicios de la Cartera
Se recomienda modificar la redacción del apartado 4 como se indica:
| “4. Todas las administraciones públicas vascas serán competentes para la provisión de la prestación vinculada al servicio, cuando lo sean para los servicios de la Cartera a los que se vincule, y podrán serlo para la provisión de cualquier otra prestación económica que pueda preverse encuadrada en la tipología que establece el artículo 16 de la Ley de Servicios Sociales, en función del régimen competencial aplicable en su cada momento”. |
Art. 6. Acceso a las prestaciones técnicas y tecnológicas a través de servicios, centros y prestaciones o ayudas económicas
El apartado primero de este artículo establece que “de conformidad con los artículos 14.5, 15.3 y 18 de la Ley de Servicios Sociales, los servicios son unidades organizativas gestionadas por una entidad de servicios sociales que, con carácter general, integran más de una prestación técnica y, en su caso, tecnológica. Y que pueden integrar también prestaciones complementarias de transporte (excluido, como prestación complementaria, el transporte adaptado destinado a facilitar el acceso a los servicios sociales), alojamiento, manutención, lavandería y limpieza -u otras prestaciones complementarias que se determinen reglamentariamente-, así como prestaciones propias de otros sistemas o políticas públicas de atención”.
Se valora positivamente que se repita la definición de “servicios“ que realiza la Ley de Servicios Sociales, independientemente de que se citen los artículos de ésta donde se conceptúa ese término. Las leyes de servicios sociales anteriores a la actualmente en vigor se limitaban exclusivamente a realizar una caracterización instrumental del sistema de Servicios Sociales y estimamos que es imprescindible realizar esta definición.
Art. 7. Articulación de la Cartera de las prestaciones de otros sistemas y políticas públicas y de los servicios de naturaleza mixta
Los apartados 2 y 4 de este artículo aluden a la importancia de la relación entre el Sistema de Servicios Social y el Sanitario, pero sólo desde el punto de vista presupuestario, sin abundar en el trabajo técnico y en cómo orientar los cada vez más numerosos casos que requieren simultáneamente esa doble atención. En este ámbito, observamos que los Servicios Sociales de Base están desbordados de casos que requieren atención socio-sanitaria, con la dificultad que entraña coordinar las intervenciones en ambos ámbitos.
En nuestra opinión, la coordinación entre el ámbito social y el educativo es muy buena y continuada, y debería servir de modelo de referencia para el ámbito socio-sanitario.
Art. 9. Requisitos generales de acceso a los servicios y prestaciones del Sistema
El apartado 5.b) de este artículo dispone que “las administraciones públicas vascas garantizarán el acceso a las prestaciones y servicios del SAAD… de quienes, habiendo adquirido la nacionalidad española, puedan acreditar una residencia de hecho de cinco años (dos de ellos inmediatamente anteriores a la fecha de solicitud)”.
Aunque de la lectura de todo el apartado cinco parece desprenderse que se intenta regular el acceso al sistema de las personas no nacionales, consideramos que este apartado 5.b) supondría una discriminación entre las personas nacionales de origen y aquellas con la nacionalidad adquirida.
Art. 36. Servicio de Ayuda a Domicilio – SAD
Se requiere, para este servicio, como requisito administrativo de acceso “estar empadronado en el domicilio en el que solicita el servicio a la fecha de la solicitud y permanecer empadronado en el mismo municipio”.
Quizás habría de especificarse la necesidad de permanecer empadronado en el mismo municipio durante todo el período de percepción del servicio.
Art. 69. Prestación económica para Cuidados en el Entorno Familiar y Apoyo a las Personas Cuidadoras No Profesionales – PECEF
En primer lugar, entre las condiciones para acceder a esta prestación, se establece que “con el fin de garantizar la calidad de la atención prestada a la persona beneficiaria, su concesión se articulará integrando los siguientes elementos: a) la supervisión del uso de la prestación y de adecuación de la atención prestada en el domicilio; b) la formación y capacitación de la persona cuidadora principal para asumir la carga de la atención y, en su caso, de la supervisión de otras personas cuidadoras”.
Queremos subrayar la importancia de garantizar la calidad de la atención prestada en el entorno familiar y, por este motivo, valoramos positivamente que se requiera a la persona cuidadora la acreditación de la capacidad física, mental e intelectual suficiente para desarrollar adecuadamente por sí misma las funciones de atención, cuidado y apoyo en el desarrollo de las actividades de la vida diaria de la persona dependiente (apartado c).
Para reforzar esta garantía de la calidad del cuidado, recomendamos modificar el apartado g) de los requisitos aplicables a la persona cuidadora como se indica:
“g) Mantenerse disponible para pParticipar en los cursos de apoyo y formación en materia de prestación de cuidados que sean prescritos por los servicios sociales”. |
En segundo lugar, entre los requisitos comunes exigibles a la persona atendida y a la cuidadora, está el de “estar empadronadas en el mismo domicilio”. Creemos que tal requisito debería ser reconsiderado y abrirlo a la posibilidad de los supuestos de no convivencia, pues deja fuera de la prestación a las personas cuidadoras del entorno familiar, que no residan en el mismo domicilio que la persona atendida.
Art. 76. Servicio Integral de Mediación Familiar
Se trata de un servicio de mediación muy utilizado y altamente efectivo.
El Decreto obvia, no obstante, la creciente importancia de los Servicios de Mediación Comunitaria que también se prestan desde numerosos Servicios Sociales de Base, y que deberían incluirse en esta Cartera.
V.- CONCLUSIÓN
El CES Vasco considera adecuada la tramitación del “Proyecto de Decreto de Cartera de Prestaciones y Servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales”, con las consideraciones que este órgano consultivo ha efectuado.
En Bilbao, a 27 de marzo de 2015
| Vº Bº El Presidente
Francisco José Huidobro Burgos | La Secretaria General
Emilia Málaga Pérez |
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ANEXO: CONSIDERACIONES DE CARÁCTER FORMAL
Exposición de motivos
- Párrafo final: Se sugiere la siguiente mejora de redacción:
| “El Decreto se cierra con tres disposiciones transitorias, tres disposiciones adicionales, una derogatoria y una final. Entre todas ellas destacan la disposición adicional segunda, en la que se prevé regular protocolos de derivación y coordinación entre los niveles de atención primaria y secundaria, la disposición adicional tercera, que versa sobre el acuerdo de fórmulas de colaboración financiera en el seno del Consejo Vasco de Finanzas Públicas, con objeto de garantizar la adecuada financiación para la provisión de las nuevas prestaciones y servicios contenidos en el presente Decreto,; así como las tres disposiciones transitorias…”. |
Art. 6. Acceso a las prestaciones técnicas y tecnológicas a través de servicios, centros y prestaciones o ayudas económicas
Recomendamos la revisión del apartado 2 de este artículo, a fin de que su redacción sea más clara:
| “2. Algunos servicios de la Cartera constituyen centros de servicios sociales, entendiendo por centro, a tal efecto, todo inmueble o parte de inmueble constituido como unidad orgánica y funcional, con una ubicación autónoma e identificable, en la que se ofrecen o desde la que se articulan prestaciones de servicios sociales”. |